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    自然資源部國土空間規劃局負責人解讀《國土空間規劃城市時空大數據應用基本規定》

    來源:自然資源部2023-04-11 10:29:54寒地設計院

    激活大數據“富礦”,讓規劃更“智慧”

    ——自然資源部國土空間規劃局負責人談《國土空間規劃城市時空大數據應用基本規定》

    近日,自然資源部發布實施行業標準《國土空間規劃城市時空大數據應用基本規定》。該《規定》適用于城市層次國土空間規劃時空大數據應用,其他層次國土空間規劃工作也可參考執行。

    日前,記者就《規定》出臺的積極意義、工作導向、主要內容等采訪了自然資源部國土空間規劃局負責人。

    問:《規定》的出臺有哪些方面的積極意義?

    答:《規定》是國土空間規劃領域如何應用時空大數據的第一個行業標準。我們感到,至少有3方面積極意義:

    一是我部主動落實數字中國戰略、推進國土空間治理數字化轉型的具體舉措。習近平總書記高度重視數字中國建設,作出一系列重要論述重要指示。黨的二十大再次強調,加快建設網絡強國、數字中國。近年來,大家都越來越明顯地感受到,數字化是時代發展的必然趨勢,是未來社會高質量發展的核心驅動力,也是推動治理方式變革的重要手段。各行各業都應爭先擁抱這一趨勢,盡早推進數字化轉型。

    黨中央、國務院印發的《全國國土空間規劃綱要(2021—2035年)》把“建設數字國土”確立為戰略目標。近年來,我部一直認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署,在推動“多規合一”改革落地過程中,大力推進“可感知、能學習、善治理、自適應”智慧規劃建設,其中,數字管理系統、數據治理、數字生態都是工作中不可或缺的重要組成部分。繼2021年3月發布國家標準《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》(GB/T39972-2021),指導全國依托國土空間基礎信息平臺,建成統一的數字化規劃管理系統后,我部開始在數據治理環節發力,就國土空間規劃中的時空大數據應用標準作出統一規定,標志著智慧規劃建設從“硬件端”開始走向“應用端”。雖然目前還是一個小的切口,但從中可以看出我部以數字化推動國土空間治理模式變革的決心以及“一步一個腳印”的堅定;雖然才剛剛起步,但從中能夠預見到,在國土空間規劃行業持續拓展深化的管理需求牽引下,數字中國戰略、數字政府建設在自然資源領域的落地必將擲地有聲、實實在在,也必將帶動相關數字產業健康持續發展,助力數字社會建設。

    二是我部堅持創新驅動發展,應用大數據輔助決策治理的積極嘗試。數字化不僅是一場技術革命,一場經濟變革,也是一場國家治理的變革。近段時間,ChatGPT很“火”?!盎稹钡谋澈笫恰白兏镆褋怼苯o人們觀念上帶來的沖擊和震撼,這種震撼來自于大數據治理衍生出的強人工智能對人們學習、工作方式甚至社會運行模式可能帶來的“顛覆性”變化。我們從中更加深切地看到,大數據治理可能才是智慧社會構建的核心和關鍵。只有讓數據間發生邏輯聯系、產生化學反應,才能實現由“數據大”向“大數據”的轉變,生長出“智慧”。黨中央、國務院高度重視大數據戰略,并部署全面實施促進大數據發展行動。我部發布這個標準,只是著眼于規劃領域應用,在大數據治理方面邁出了一小步,規定的內容還比較基礎,但這里面傳遞出一個工作方向問題,希望能以這個標準為開端,引導規劃行業更加關注大數據、更多應用大數據、更主動地研究大數據,以業務鏈引領凝結創新鏈、產業鏈、資金鏈和人才鏈,集中各方面優勢資源,形成突破規劃領域大數據核心技術的強大研發合力,逐步提高用數據說話、用數據決策、用數據管理和用數據創新的能力,助力決策科學化、治理精細化、服務高效化。

    三是我部堅持目標導向和問題導向,逐步夯實國土空間規劃動態監測評估預警技術支撐的現實需要。建立健全國土空間規劃動態監測預警評估預警機制,是《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《全國國土空間規劃綱要(2021—2035年)》等明確的重點任務。要落實這一任務,補上傳統監管方式的短板,實現“動態”,必須依靠科技,而核心還在數據:一方面要求支撐監測的數據盡量全、更新頻率盡量高;另一方面還要求多源數據之間能發生聯系、交互計算。那么,收集哪些數據?什么樣的數據是合格的數據?數據之間以什么算法計算?等等,都是需要事先解決的問題,如果這些方面沒有統一標準規定,就無法使海量的數據融合到一起。實踐中,基礎調查、遙感影像、手機信令、地圖導航、審批管理等時空大數據已越來越廣泛地應用到國土空間規劃編制、監測、評估等工作中,也形成了一些各具特色的算法模型、智能工具和數據集等。但是,由于數據格式、算法等不統一,經常會碰到“不同類型的數據,甚至同一類型但不同廠商的數據難以交互計算”“同樣的數據,不同單位計算得出的結論不一樣”等問題。因此,只有統一時空大數據應用標準,才能更加充分地發揮各個方面技術優勢,把更多的數據融合匯聚到一起,更加客觀精準地刻畫人們對國土空間的需求,更加科學有依據地預判趨勢,有效支撐國土空間規劃動態監測評估預警,促進國土空間治理的精細化、差異化和智慧化。

    問:這個標準強調了哪些工作導向?

    答:在《規定》中,我們提出了5項工作原則:

    一是堅持以人為本。把滿足人民對美好生活的向往作為出發點和落腳點,針對全年齡段人口特征,加強對人口分布、職住關系、設施服務范圍、空間品質、城市活力、安全應急等空間特征識別方面的時空大數據應用,更好地查找宜業、宜居、宜樂、宜游等方面存在的問題和短板,在國土空間規劃中針對性地優化城市空間布局、完善城市功能、提高空間品質,不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

    二是堅持需求導向。按照急用先行、急需先用的思路,針對當前數據采集處理、質量控制、典型應用等方面缺乏統一標準規范的情況,聚焦城市國土空間規劃基本應用需求,鼓勵在官方統計數據之外,采用大數據作為補充,建立科學、簡明、可操作的時空大數據質量控制體系,明確大數據應用技術流程規范,夯實“可感知、能學習、善治理、自適應”的智慧規劃建設基礎。

    三是堅持共建共享。梳理相關時空大數據分類,引導各方基于統一的多尺度標準地理格網,對數據進行標準化、空間化處理,加強數據可靠性和規范性要求,推動建設全要素、多類型、全覆蓋、實時更新的權威國土空間數據庫,綜合先進城市和頭部企業具體應用實踐,為各界提供統一的時空數據服務。

    四是堅持全生命周期管理。落實“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”要求,運用人工智能等新技術,加強對國土空間規劃時空大數據采集、處理、應用的交互和協同,為國土空間規劃編制、審批、修改和實施監督提供支持,數字賦能國土調查、用途管制、執法督察等環節,實現規劃全生命周期管理,不斷提升空間治理效能水平。

    五是堅持安全可控。統籌數據安全與應用發展,確保時空大數據處于有效保護和合法利用的狀態。嚴格遵守國家的相關法律法規進行城市時空大數據的獲取、處理、存儲、傳輸、應用、服務等,營造良好的數據運行環境,注重防范用戶隱私泄漏風險,不得侵犯個人隱私。

    問:可以簡要介紹一下《規定》的主要內容嗎?

    答:關于《規定》內容,后續我們會有9位專家做詳細解讀。這里先簡要介紹一下,主要包括5方面內容:一是確立了國土空間規劃城市時空大數據應用的總體框架,包括數據資源層、數據采集處理與質量控制層、典型應用場景、業務服務層。二是數據資源層,規定了自然資源數據集、城市運行基礎數據集和城市運行流數據集3大類數據資源。三是數據采集處理與質量控制層,規定了對各類時空大數據的采集要求、處理與質量控制要求、融合要求等。四是典型應用場景,詳細規定了城市安全底線、人口結構、職住平衡、15分鐘社區生活圈、區域聯系等5個典型場景中重要指標的算法模型。五是業務服務層,對驗證校核,依法保護個人隱私和商業秘密,公益性支持國家層面決策應用等作出了規定。

    問:《規定》還有其他特別之處嗎?

    答:一是特別注重對具備強時間屬性的空間數據應用。過去支撐國土空間規劃管理的空間數據以國土調查、遙感監測等靜態數據為主,時間屬性較弱?!兑幎ā防镏攸c規定的手機信令、互聯網地圖等高頻時空大數據,與人們每分每秒的生產生活活動緊密聯系在一起,是“流動”的數據,具有很強的時間屬性,可以支撐我們更加精細、更加動態甚至是實時地對國土空間規劃實施情況開展評估;也可以讓國土空間信息模型從靜態變為動態,夯實數字化生態構建的基礎。

    二是特別強調個人隱私的保護。我們注意到,大數據應用在給人們帶來便利的同時,也越來越多地受到侵犯、泄露個人隱私等質疑和詬病。在注重以數字化提升治理效率同時,還需要把握好數據治理的倫理邊界,才能趨利避害,保證相關產業及技術持續健康規范發展?!兑幎ā分朴嗊^程中,我們特別注意統籌治理效率與個人隱私保護,把“注重防范用戶隱私泄漏風險,不得侵犯個人隱私”確立為工作原則,并明確要求互聯網位置數據、手機信令數據、互聯網地圖數據、物聯網傳感數據等在支撐國土空間規劃業務時要“去實名化”處理,不得與公民姓名等真實信息關聯,確保既可以基于手機信令等海量數據準確分析研判,又不侵犯公民隱私邊界。

    三是有效發揮了企業特別是民營企業的科技創新主體作用。時空大數據應用領域是要素密集型,也是技術密集型?,F階段,企業擁有更多與需求匹配度高、實際運行效果好的技術。為保證《規定》的科學性和引領性,我們堅持“開門編標準”,邀請業內技術領先的2家民營企業和1家國有企業加入了標準研制團隊,期間還多次聽取平臺企業、電信運營商等頭部企業和中小企業意見,把他們經過實踐驗證的先進技術路線融入了標準中。參與《規定》制訂的企業表示,企業的自發探索能夠上升為國家制度,對他們之前的工作是一種很大的肯定,有了這種機制保障,他們更有動力也會更加心無旁騖地專注推動這個領域的技術創新。下一步,在推進國土空間治理數字化轉型的具體工作中,我部將堅決貫徹“兩個毫不動搖”方針,無論是國企還是民企,無論是平臺企業、頭部企業還是中小企業,凡是深耕這一領域潛心研發、規范經營的,都歡迎隨時向我們提出建議,我們也將鼓勵支持為國土空間治理能力現代化作出積極貢獻的企業發展壯大,真正形成“共建共治共享”的良好生態。

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